Рассмотрим риски приобретения застроенного или незастроенного земельного участка, находящегося вблизи магистрального газопровода.
Риски и последствия
Можно выделить два вида рисков соседства с магистральным газопроводом: эксплуатационные, - связанные с возможностью взрыва и пожара на трубопроводе, и - нарушения охранных зон. Последние, в свою очередь, следует разделить на собственно охранные зоны (ОЗ), которые призваны защитить трубопровод от несанкционированного воздействия при земляных, строительных и иных работах, и зоны минимальных расстояний (ЗМР), устанавливаемые для защиты жизни и здоровья людей, а также сохранности строений при авариях на газопроводах.
Опасными производственными факторами трубопроводов являются: разрушение трубопровода или его элементов, сопровождающееся разлетом осколков металла и грунта, возгорание продукта при разрушении трубопровода, открытый огонь и термическое воздействие пожара, взрыв газовоздушной смеси, обрушение и повреждение зданий или сооружений, пониженная концентрация кислорода, дым, токсичность газов и продуктов их горения.
Авариии и катастрофы на магистральных газопроводах случаются регулярно, по несколько случаев ежегодно (2014 - 6, 2015 - 7, 2016 - 7, 2017 - 4 , 2018 - 8, /1/). Тем не менее, среди покупателей загородной недвижимости можно встретить таких, которые и при известной близости трубы рядом с участком считают эксплуатационные риски чьими-то страшилками. Про таких людей, перефразируя мысль известного писателя, можно сказать, что у них стремление к знанию и личной безопасности не превышает естественных дефектов психики. При этом верным будет лишь то, что угроза жизни и здоровью от соседства магистрального трубопровода - на три порядка меньше (по количеству случаев), чем риски нарушения ОЗ и/или ЗМР газопровода, сопряженные с возможным последующим сносом незаконного строения.
Охранная зона для всех магистральных газопроводов равняется 25 м от оси трубы в каждую сторону. ЗМР же в зависимости от диаметра трубы магистрального газопровода и давления газа в нем (не считая зоны вечной мерзлоты) для всех типов прокладки составляет от 100 м до 350 м от оси трубы в каждую сторону.
Как аксиому следует принять, что всякое жилищное строительство в ОЗ газопровода (любого) запрещено. Относительно ЗМР мнения разделились. Честно говоря, не интересно вникать в аргументы тех заинтересованных лиц со стороны собственников участков в ЗМР, которые считают, что в ЗМР можно что-то строить, поскольку: это "новый термин", "неопределенное понятие", "не установлены правила принятия ЗМР" и т.п. Поражающие факторы взрыва и пожара не возможно отменить поисками огрехов в законодательном регулировании. Пока оставим вопрос "справедливости наказания" для собственников земельных участков в ЗМР в виде сноса всех строений, находящихся в них, а также возможностей избежать его. По нашему мнению, никакой вариативности подходов к ЗМР быть не может на протяжении уже примерно 40 лет. В ЗМР ничего строить нельзя, хотя и не запрещается иметь участки в собственности или на другом праве. В скучной Врезке (можно пропустить) показано, с каких позиций активизировавшиеся в последние годы региональные дочки ПАО "Газпром" выигрывали судебные процессы о сносе домов и других строений в ЗМР магистральных газопроводов.
Врезка.
Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасности эксплуатации опасных производственных объектов определяются нормами Федерального закона № 116-ФЗ от 21.07.1997 года «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», которые направлены на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, локализации и ликвидации последствий указанных аварий.
В соответствии с ч. 1 ст. 2 № 116-ФЗ, опасными производственными объектами в соответствии с настоящим Федеральным законом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к упомянутому закону.
Согласно пункту «в» Приложения № 1 № 116-ФЗ, к категории опасных производственных объектов относятся помимо прочих, объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются горючие вещества – жидкости, газы, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления.
Согласно п. 1 ст. 3 № 116-ФЗ, требования промышленной безопасности - это условия, запреты, ограничения, содержащиеся в упомянутом законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента РФ, нормативных правовых актах Правительства РФ, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности, соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.
В целях обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, безопасности людей и имущества от поражающих факторов при возникновении аварий на магистральных трубопроводах, при проектировании и строительстве магистральных газопроводов законодателем установлены минимальные безопасные расстояния от оси газопроводов до зданий, строений, сооружений в соответствии с таблицей 4 п. 7.15 Свода правил СП 36.13330.2012 СНиП 2.05.06-85* «Магистральные газопроводы», таблицей 4 п. 3.16 СНиП 2.05.06-85* «Магистральные трубопроводы».
В соответствии со ст. 28ФЗ «О газоснабжении в РФ» (№ 69-ФЗ от 31.03.1999) наземельных участках, прилегающих к объектам систем газоснабжения, в целях безопасной эксплуатации таких объектов устанавливаются охранные зоны газопроводов. Владельцы указанных земельных участков при их хозяйственном использовании не могут строить какие бы то ни было здания, строения, сооружения в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения без согласования с организацией - собственником системы газоснабжения или уполномоченной ею организацией.
Частью 4 ст. 32 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", являющейся императивной нормой, установлено, что здания, строения, сооружения, построенные ближе установленных строительными нормами и правилами минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения, подлежат сносу за счет средств юридических и физических лиц, допустивших нарушение. (Примечание. До 1 января 2022 г. положения части 4 ст. 32 применяются с учетом положений, предусмотренных частями 38 - 43 статьи 26 N 342-ФЗ от 3 августа 2018 г., см. ниже Врезки).
В силу ст. 90 ЗК РФ на земельные участки, где размещены подземные объекты трубопроводного транспорта, относящиеся к линейным объектам, оформление прав собственников объектов трубопроводного транспорта в порядке, установленном ЗК РФ, не требуется. У собственников земельных участков возникают ограничения прав в связи с установлением охранных зон таких объектов.
Статьей 42 ЗК РФ в качестве одной из обязанностей собственников земельных участков закрепляется соблюдение при их использовании требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов, а также непрепятствие организации - собственнику объекта системы газоснабжения, нефтепровода или нефтепродуктопровода либо уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту расположенных на земельных участках и (или) под поверхностью земельных участков объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов, по предупреждению чрезвычайных ситуаций, по ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.
Конституционный суд РФ в определении от 06.10.2015 № 2318-О указал, что подобное регулирование правового режима ( с учетом п.6 ст. 90 ЗК РФ, ч.6 ст. 28 и ч.4 ст.32 ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации") земельных участков, на которых расположены объекты системы газоснабжения, необходимо для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания посредством соблюдения требований, установленных нормативными правовыми актами и градостроительными нормами и правилами, а также контроля за их выполнением, и что установленные федеральным законодателем ограничения фактического использования земельных участков, на которых размещены объекты системы газоснабжения, обусловленные взрыво- и пожароопасными свойствами газа, транспортируемого по газораспределительным сетям, и предусмотренные в связи с этим особые условия использования данных земельных участков и режим осуществления на них хозяйственной деятельности направлены не только на обеспечение сохранности объектов системы газоснабжения при её эксплуатации, обслуживании и ремонте, но и на предотвращение аварий, катастроф и иных возможных неблагоприятных последствий и тем самым на защиту жизни и здоровья граждан, на обеспечение безопасности.
В силу ст. 11 № 116-ФЗ, организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Правительством РФ.
Постановлением Правительства РФ от 10.03.1999 года № 263 утверждены Правила организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, которые включают в себя условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в федеральных законам и иных нормативных правовых актах, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.
Согласно ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если разрешенное использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки.
Притормозили
По имеющимся оценкам, в ЗМР газопроводов и других магистральных трубопроводов (нефтепроводов, нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) попадают около 1,5 млн строений /2/. Представляется, что эта цифра в 3-5 раз завышена, не подтверждается практикой (иначе примерно 3-4 застроенных участка из 100 "должны" находиться в ЗМР плюс незастроенные, чего нет даже в густонаселенных местностях), но тем не менее речь идет о сотнях тысяч собственников. Например, поиск в информационной системе судебных актов по ключевым словам " зоны минимальных расстояний" выдает более 30 тысяч соответствующих дел во всех регионах РФ. По большинству исков газотранстпортных организаций принимаются решения о сносе строений в ОЗ и ЗМР /3/.
Однако с июня 2019 г. не удается найти ни одного решения о сносе домов в ЗМР. По данным СМИ, часть исков была отозвана, по другим делам транспортирующие организации перестали являться в суд.
С момента поручения президента Путина, данного им в два с половиной года назад на Прямой линии - "отстать от собственников" ( не переваливать всю вину на застройщиков) - хорошего решения не найдено, не смотря на множественные обсуждения проблемы в Правительстве, Госдуме, Совете Федерации, Общественной палате. Ничего удивительного. Если застройщики не виноваты, то ущерб им от сноса зданий и невозможности использовать участки по назначению должны компенсировать солидарно местные, региональные и федеральный бюджет, а также газотранспортные организации как не обеспечившие контроль за эксплуатацией опасных объектов трубопроводного транспорта. Средняя сумма компенсаций собственникам при сносе строений и изъятии участков составляет сегодня 2-3 млн. руб. Если отталкиваться от 1,5 млн. объектов в ЗМР, то на компенсации потребуется 3-4,5 триллиона рублей. Неподъемные суммы. Так, материальный ущерб от аварий на магистральных газопроводах составил в 2017 г. 79 млн. руб., в 2018 г. - 79,6 млн. руб. /1/, а чистая прибыль Газпрома в 2018 г. - 1,43 трл руб.
Недавно внесенный в ЕГРН без решений органов исполнительной власти , т.е. с нарушенем закона, границы ЗМР магистральных газопроводов сегодня преимущественно исключены из ЕГРН. Но отражены ОЗ большой части таких трубопроводов. У органов исполнительной власти появился мощный "аргумент" в противодействии газовому монополисту (муниципалитеты и пр. обычно не поддерживают иски дочек Газпрома о сносе домов). Как известно, к 1 января 2022 г. все зоны с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ), к которым относятся и ЗМР, должны быть внесены в ЕГРН. А кто не успел, тот опоздал. Исполнительной власти осталось "продержаться" не так много, чтобы ЗМР теоретически никогда не были внесены в ЕГРН. Ведь "работа занимает все отведенное на нее время" (С). Например, Проект постановления Правительства "Об утверждении Правил охраны магистральных газопроводов", разработанный еще в 2017 г., посвященный в том числе порядку установления и внесения в ЕГРН ЗМР, не утвержден до сих пор.
Что дает собственникам отсутствие ЗМР в ЕГРН?
С 4 августа 2018 г. нельзя сносить здания, строения, соружения, объекты незавершенного строительства (далее обобщенно - "строения") до внесения в ЕГРН границ ЗМР (подробнее см. ч.38 ст. 26 № 342-ФЗ от 03.08.2018).
Строения в ЗМР, границы которых внесены в ЕГРН, подлежат сносу (ч. 39 ст. 26 № 342 -ФЗ от 03.08.2018), за исключением следующих случаев: 1) строения были созданы при наличии согласования с уполномоченной газотранспортной организацией, кроме случаев, если указанное согласование выдано с нарушением требований законодательства, действовавшего на момент его выдачи; 2) строения возведены, созданы до дня ввода в эксплуатацию магистрального газопровода, и получено согласование уполномоченной газотранспортной организации, за исключением случаев, если указанное согласование выдано с нарушением требований законодательства, действовавших на дату его выдачи; 3) к строениям в ЗМР или к указанным трубопроводам реализованы технические и (или) технологические решения, в результате которых отсутствует угроза жизни и здоровью граждан и (или) безопасной эксплуатации магистральных трубопроводов; 4) применительно к трубопроводам, в порядке, установленном Правительством РФ в соответствии с N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21.07.1997 г., разработаны обоснования безопасности с реализацией технических и (или) технологических решений, в результате которых обеспечиваются достижение допустимого риска нахождения зданий и сооружений в ЗМР и безопасная эксплуатация самих трубопроводов.
С уверенностью можно предположить, что случаи-исключения сноса индивидуальных жилых и подобных домов в ЗМР, указанные в предыдущем абзаце, на существующих газопроводах будут встречаться на практике крайне редко. Например, о каких "согласованиях" (п.п.1),2)) с собственниками домов могла идти речь, если место расположения трубопровода десятилетиями зачастую было неизвестно даже органам муниципальной власти?
Компенсации за снос домов
В сответствии с ч. 40 ст. 26 342-ФЗ от 03.08.2018 г. снос строений в ЗМР, отраженным в ЕГРН (за исключением строений, в отношении которых принято решение о сносе/приведении в соответствие самовольной постройки), осуществляются на основании соглашений собственников этих трубопроводов, органов государственной власти или местного самоуправления с собственниками строений, а при отсутствии согласия собственников строений - исключительно на основании решения суда. Указанные соглашения заключаются по правилам, установленным в соответствии с Земельным кодексом, соответственно для заключения соглашений о возмещении убытков, причиненных в связи с установлением ЗОУИТ, соглашений о выкупе земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, возмещении за прекращение прав на земельные участки, использование которых в соответствии с их разрешенным использованием невозможно, в связи с установлением ЗОУИТ.
В данных случаях убытки собственников строений, связанных с их сносом/приведением в соответствие, определенные исходя из рыночной стоимости таких объектов и иных убытков, связанных со сносом или приведением их параметров или разрешенного использования (назначения) в соответствие с установленными ограничениями, в том числе упущенная выгода.
Убытки возмещаются (подробнее - в ч.41 ст.26 342-ФЗ от 03.08.2018 г.) собственниками магистральных газопроводов, в целях предупреждения негативного воздействия которых устанавливаются ЗМР, если земельные участки были приобретены или предоставлены и (или) строения возведены, созданы до дня ввода в эксплуатацию соответствующего трубопровода либо после дня ввода в эксплуатацию соответствующего трубопровода при выполнении хотя бы одного из следующих условий: а) непредставление сведений о месте нахождения трубопровода в уполномоченные орган государственной власти или орган местного самоуправления; б) наличие согласования с организацией - собственником (правообладателем) системы газоснабжения или уполномоченными ими организациями, если будет установлено, что указанное согласование выдано с нарушением требований законодательства, действовавших на дату его выдачи.
Убытки возмещаются уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления в случаях, если строения возведены, созданы на основании необходимых для этого согласования и (или) разрешения, выданных этими уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления, и в соответствии с ними, за исключением случаев, упомянутых в предыдущем абзаце.
Убытки возмещаются уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления, предоставившими земельный участок, вид разрешенного использования которого допускает строительство зданий, сооружений, или принявшими решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка на вид разрешенного использования, предусматривающий такое строительство, в случаях, если для возведения, создания зданий, сооружений в соответствии с законодательством не требуется получения разрешения на строительство, за исключением случаев, упомянутых в двух предыдущих абзацах.
При расчете размера возмещения убытки определяются исходя из параметров зданий, сооружений, соответствующих установленным требованиям, требованиям разрешений на строительство (ч. 42 ст. 26 342-ФЗ от 03.08.2018 г., п. 5 ст. 57.1 ЗК РФ).
Подводя итоги
1. По нашему мнению, на сегодняшний день проблема ЗМР магистральных газопроводов решена удовлетворительным образом. Идеального решения быть не может, т.к. "совместными усилиями" властей, собственников участков и вдладельцев трубопроводов ситуация формировалась более 60 лет. Участки для строительства предоставлялись в ЗМР, строения регистрировались в том числе по "дачной амнистии", газотранспортные организации не проявляли необходимой оперативности в оповещении собственников участков о их нахождении в ЗМР. В одночасье все привести в красивое состояние не возможно из-за цены вопроса в несколько триллионов рублей. Как нам кажется, принято правильное политическое решение. Во-первых, у газового монополиста отобрана дубина сноса домов: ЗМР в основном исключены из ЕРГН, а без этого решения о сносе в целом не возможны. Во-вторых, Правительство явно не спешит утверждать Положение о ЗМР магистральных газопроводов. Возможно, что это не будет сделано еще несколько лет. В-третьих, теперь тем собственникам, которые ни в чем не виноваты, полагается компенсация за снос их домов в ЗМР. Остальным - нет, и дома будут сноситься.
2. Ключевым вопросом чтобы компенсация собственникам сносимых строений в ЗМР выплачивалась будет соблюдение ими "добросовестности, разумности и осмотрительности" при строительстве /5/. Абсолютно очевидно, что отсутствия ограничений на участок в ЕГРН, а также регистрация права на строение Росреестром - не достаточно, чтобы считать, что эти условия выплнены.
Собственно побудительным мотивом написания данного поста было наше участие в анализе загородного дома, который оказался на границе ЗМР, и споры с риэлтором продавца, который ("не обыкновенный риэлтор, а юрист с 30-летним стажем") убеждал нас, что "все в поселке согласовано и все в порядке". - Флаг в руки. В данном поселке около 100 участков в ЗМР магистрального газопровода, на части участков есть построенные дома. При этом охранная зона этого магистрального газопровода - в ЕГРН. Следовательно: к сносу домов - приготовиться!
3. Чтобы ситуация с ЗМР совсем устаканилась, надо еще кое-что подкрутить. Например, надо "поставить на вид" трубопроводним монополистам. Прекратите казаться роялистами больше, чем сам король. Посмотрим на ущерб от аварий на газопроводах. 2018 год. "Рекордные" 8 аварий. Ни одного пострадавшего, ущерб третьим лицам отсутствует. При этом как было, так и есть, предположим, - 1,5 млн строений в ЗМР плюс-минус 1%. Аналогично - предыдущие годы. 2009 год. Москва, rрупнейшая авария на ул. Озерной, факел огня высотой 200 м, 5 пострадавший, жертв нет, повреждено 70 машин. Возможно, за 10 лет сосульками убило больше людей, чем при авариях на газопроводах.
Ни в коем случае не призываем снижать ЗМР или попустительствовать их нарушителям. Но и не надо собственников ставить на дыбы. Все хорошо в меру. Вполне достаточно "показательных процессов" по сносу домов в ЗМР с их широким освещением в СМИ, в том числе - для "юристов с 30-летним стажем " и их клиентов. "Охоту" устраивать на всех нарушителей не следует.
4. Все сказанное по отношению к магистральным газопроводам относится также и к нефтепроводам и нефтепродуктопроводам. Для нефтепроводов ЗМР несколько меньше. Акцент на магистральные газопроводы сделан по причине того, что их в стане 175 тыс. км, а прочих - 75 тыс. км.
5. Продавцы и покупатели, а также их риэлторы, не надейтесь друг на друга: тщательно проверяйте объекты загородной недвижимости.
Источники
1. Трубы горят - стареющие газопроводы в тени строек века "Газпрома": https://www.interfax.ru/business/644278, 27.12.2018
2. "Дома на трубе": игра в молчанку, "МК", 01.11.2019 г.
3. Справка ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ОБОБЩЕНИЯ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ ПО ДЕЛАМ О СНОСЕ ЖИЛЫХ, ДАЧНЫХ И САДОВЫХ ДОМОВ,А ТАКЖЕ ИНЫХ ПОСТРОЕК, НАХОДЯЩИХСЯ В ОХРАННОЙ ЗОНЕ И ЗОНЕ МИНИМАЛЬНО ДОПУСТИМЫХ РАССТОЯНИЙ МАГИСТРАЛЬНЫХ ТРУБОПРОВОДОВ, утверждено Постановлением Президиума Пермского краевого суда 30 октября 2015 года.
4. Судья КС вступился за дачников в споре с «Газпромом» о сносе домов. Компенсации могут составить миллиарды рублей: https://tvrain.ru/teleshow/notes/ks_gazprom-490598/ , 01.08.2019.
5. Постановление Конституционного суда РФ от 03.07.2019 № 26-П с особым мнением судьи Гаджиева Г.А.
6. Решение №2-108/2019от 22.02.2019 Пестречинского районного суда Республики Татарстан.
7. Решение № 2-103/2019 от 25.06.2019 Кайтагского районного суда Дагестана.
8. Решение № 2-1044 от 15.04.2019 Сергиево-Посадского городского суда Московской области.
9. Решение № 2-1436/2019 от 20.02.2019 Щелковского городского суда Московской области.
