Среди законов, имеющих отношение к строительству и рынку недвижимости, ни один не подвергался столь долгой и ожесточенной критике, как Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее закон о госзаказе).
Только сейчас, через пять лет после принятия данного закона, появился реальный шанс радикально его изменить. Чем же всех не устраивает существующий порядок и что именно надо менять? Своим мнением поделился Мартин Шаккум, глава Комитета Госдумы РФ по строительству и земельным отношениям, собравший журналистов на пресс-конференцию в РИА «Новости».Хотели как лучше...
Закон о госзаказе был принят в 2005 г. Идея, заложенная в нем, казалась здравой: ввести простой финансовый критерий определения победителя торгов — подрядчик или поставщик, предложивший минимальную цену, выигрывает тендер. А чтобы претенденты не могли договориться, внедрили электронные торги. Казалось, что одним махом получилось победить гидру коррупции (чиновник не может влиять на выбор подрядчика) и обеспечить максимальную экономию бюджетных средств. Теория, как обычно, оказалась далека от реальности — гидра продемонстрировала живучесть. Все помнят недавнее время, когда по нацпроекту «Здоровье» томографы стоимостью 28–40 млн руб. большинство регионов закупало почему-то по цене 60–90 млн руб. В ряде случаев цена была завышена в три раза. Это переполнило чашу терпения российского президента, который потребовал от разговоров перейти к «посадкам».
Можно вспомнить и другие «курьезы». Например, одно из ведомств заказало сайт за 55 млн руб., цена которого составляла, по мнению web-дизайнеров, около 30 тыс. руб. Однако больше всего проблем с госзаказом обнаружилось именно в строительстве. Если томограф или сайт обладает очевидной ценой, то каждый строительный проект — это штучный товар со сложными характеристиками. Возникла парадоксальная ситуация: выбор подрядчика происходит сугубо по ценовому критерию, а рентабельность проекта и даже некоторые исходные показатели зачастую не учитывают. В этих условиях особую роль играют чиновники, точнее, находящиеся в их ведении ГУПы и другие структуры, которые готовят конкурсную документацию и знают реальную подоплеку проекта. В то же время возникла проблема демпинга: подрядчик берет заказ по заниженной цене, нанимает субподрядчиков, а в итоге заказчик, то есть государство, получает объект крайне низкого качества. Это особенно актуально, когда предметом конкурса является не строительство, а проектирование. И наконец, существует совершенно реальный риск картельных соглашений: участники конкурса заранее договариваются о результатах, распределив между собой несколько схожих заказов.
Сообразили на троих
Нельзя сказать, что с 2005 г. закон о госзаказе ни разу не меняли. Напротив, с тех пор поправки принимали буквально каждый год. Всего их было 22, а рекордным стал 2009 г., когда поправки в текст вносили аж десять раз! Последние изменения появились в ноябре 2010 г., но воз и ныне там — законом все недовольны. Точнее, почти все… О весьма показательном случае рассказал М. Шаккум.
Не так давно проходил крупный форум, на котором обсуждали проблему госзаказа. Один из выступавших попросил поднять руки тех, кого закон № 94-ФЗ полностью устраивает и кто считает, что ничего менять не надо. В зале присутствовали около 400 человек, руки подняли только трое! Тогда спикер спросил проголосовавших положительно о роде их деятельности. Двое являлись представителями ФАС, а еще один оказался тружеником электронной торговой площадки. Думается, комментарии излишни.
Интересно, что до недавнего времени именно электронные торги преподносили общественности как самый лучший инструмент, позволяющий обеспечить честную конкуренцию. При этом ссылались на зарубежные страны, где этот «инновационный» способ определения победителя используют повсеместно. Однако, как рассказал М. Шаккум, на самом деле все обстоит иначе. На Западе от электронных торгов уже практически отказались. Их применяют иногда и только при закупке для госнужд товаров, имеющих биржевую цену, которую фиксируют на конкретную дату. Всего за рубежом существует 22 алгоритма проведения торгов. В России же все свелось к единственному механизму — электронным торгам. По мнению М. Шаккума, при написании нового закона о госзаказе надо перестать изобретать самобытный российский велосипед и поучиться зарубежному опыту. Прежде всего необходимо обеспечить возможность применения более сложных, неформализуемых критериев в зависимости от сути предлагаемого лота. Особенно важно, чтобы в конкурсную комиссию входили эксперты, привлекаемые из бизнес-структур, а не чиновники того ведомства, которое организовало торги.
К СВЕДЕНИЮ
Год назад Московский тендерный комитет совместно с ФАС решил провести показательную акцию по борьбе с картельными соглашениями при госзаказе на строительство. В сговоре тогда обвинили застройщиков детских садов, предупредив, что по новому законодательству за такие нарушения участникам торгов может грозить до шести лет тюрьмы. Особое внимание чиновников привлекли пять фирм, которые в ходе торгов снизили начальную цену всего на 2%. В сговоре заподозрили и компании, получившие заказы слишком дешево, и тех, кто подавал так называемые заявки прикрытия. Однако в итоге картельный сговор доказать не удалось.
Казнить, нельзя помиловать
По убеждению М. Шаккума, без новой редакции закона № 94-ФЗ уже не обойтись. «Закон плохой, нужно принимать новый», — заявил он. Такую работу уже проводят в Минрегионе и Государственной думе. Относительно недавно идею поддержал российский президент, хотя пока не высказался по существу вопроса. В Комитете Госдумы по строительству считают, что в сфере строительства необходимо уходить от торгов по одному критерию, а также учитывать деловую репутацию заявителей. При этом не стоит пытаться изолировать заказчика от подрядчика: строительные проекты — это очень сложный процесс, нередко требующий оперативного взаимодействия и переговоров.
Проблемой нынешнего закона является то, что в него попытались заложить функцию правоохранительного контроля, которая вообще относится к иной сфере законодательства. Нельзя априори исходить из недобросовестности участников торгов. «Действующий закон — это неудавшаяся попытка изобрести волшебную процедуру, которая бы позволила недобросовестному заказчику закупить у недобросовестного подрядчика товар наилучшего качества по оптимальной цене, — объяснил М. Шаккум. — Нельзя одним законом решить системную проблему коррупции. Когда хотим одним махом решить все, не получается ничего». О сроках подготовки нового закона о госзаказе пока ничего не известно. Но предварительная работа уже началась.
СПРАВКА
По сообщениям информагентств, 2 февраля 2011 г. глава Счетной палаты РФ Сергей Степашин доложил, что выявлено ненадлежащее расходование средств московскими властями в 2008–2010 гг. в размере 230 млрд руб. из 500 млрд руб., выделенных на развитие транспорта. Основные нарушения обнаружились в сфере госзакупок и дорожного строительства. Между тем Контрольно-счетная палата Москвы выдвинула претензии на 138 млрд руб. в отношении завышенных расходов на содержание аппарата столичных чиновников.
Чем бы еще ударить по бездорожью?
Как рассказал М. Шаккум, в марте Госдума рассмотрит в первом чтении закон о региональных дорожных фондах. Как известно, дорожное строительство практически полностью зависит от госзаказа. Дорожные фонды существовали в России до 2000 г. и были отменены из-за их якобы коррупционного потенциала. Однако стало ясно: проблему завышения стоимости строительства это не решило, зато вложения в дорожный сектор резко сократились. Даже в конце 1990-х гг., несмотря на падение валового внутреннего продукта, в России ежегодно прокладывали по 6–7 тыс. км дорог, сейчас регионы строят по 2 тыс. км. Внебюджетные дорожные фонды позволят более гибко расходовать средства, поскольку режим их выделения будет зависеть от логики строительства, а не от бюджетного календаря. Именно из-за увязки с ходом реализации годового бюджета деньги на строительство в последние годы выделяли только в конце весны, а иногда даже в июле или августе. В итоге работы начинались уже зимой, что плачевно сказывалось на их качестве.
Депутаты надеются, что с возвращением дорожных фондов значительно вырастут инвестиции в отрасль. Отныне будет разрешено переносить остаток неизрасходованных средств на следующий год, что прекратит практику ажиотажного освоения оставшихся сумм в конце года. Закон о региональных дорожных фондах будет принят до конца года и вступит в силу в 2012 г.
Между тем мэр Москвы Сергей Собянин еще в декабре 2010 г. дал поручение начать разработку московского регионального закона о дорожном фонде. Предполагается, что помимо строительства магистралей этот фонд будет финансировать нужды транспортной инфраструктуры в целом, включая строительство метро, парковок, развитие наземного общественного транспорта, а также создание парковочной инспекции и развитие внутригородского железнодорожного транспорта. С принятием федерального закона будет определен минимальный размер региональных фондов. Они будут формироваться за счет акцизов на топливо, транспортного налога и доли налога на прибыль. А вот федеральный дорожный фонд уже создан по распоряжению президента России (особый закон для этого не понадобился). На 2011 г. в него заложено 363 млрд руб.
